La Prensa

La odisea argentina

En los términos de la épica horaciana, Argentina es un barco errático. Su principal problema ha sido y es político. La cuestión esencial radica, entre otros temas, en una profunda crisis de credibilidad.

 

Por María de los Angeles Lasa * 

En el Canto XII de La Odisea, después de agasajarlos con un banquete, la diosa Circe advierte a Ulises y a su tripulación sobre un peligro que deberán enfrentar en su viaje de vuelta a Itaca.

"Tendrán que pasar cerca de unas sirenas que encantan a cuantos hombres se les acercan (...) Las sirenas les encantarán con sus frescas voces. Pasa sin detenerte después de taponar con blanda cera las orejas de tus compañeros. ¡Que ni uno solo las oiga! Tú solo podrás oírlas si quieres, pero con los pies y las manos atados: hazte amarrar al mástil para saborear el placer de oír su canción".

Siempre pensé que Circe sería una excelente Jefa de Gabinete. O, acaso, la diosa patrona de la Ciencia Política y de la Economía, porque su advertencia constituye el núcleo duro de un problema central teorizado por ambas disciplinas: el problema de la inconsistencia temporal y los compromisos creíbles.
El problema de la inconsistencia temporal ocurre cuando un tomador de decisiones no puede sostener una preferencia a lo largo del tiempo debido a un cambio en los esquemas de incentivos. La preferencia de Ulises, antes de embarcar, es no navegar hacia las sirenas. Sin embargo, ante un nuevo esquema de incentivos -curiosidad de oír el canto de las sirenas-, Ulises cambiará su decisión convirtiendo así su promesa inicial en un compromiso poco creíble.

Todos los políticos son Ulises. Antes de embarcar hacen muchas promesas, ¡un montón de promesas! Pero durante el viaje en altamar, los incentivos cambian y sus promesas no se cumplen. Afortunadamente para Ulises, Circe propone una solución: el capitán debe manifestar su preferencia inicial, atarse al mástil del barco y después tapar con cera los oídos de la tripulación. Así, con los oídos tapados, los marineros no podrán hacer caso a las órdenes de Ulises cuando sus nuevas preferencias contradigan sus preferencias iniciales.

LA TRIPULACION: BUROCRACIA ESTATAL
La tripulación del barco no es más que la burocracia estatal -el cuerpo estable y profesionalizado del Estado-, y la cera en los oídos son dos mecanismos que ayudan a los políticos a hacer sus compromisos creíbles: la programación del comportamiento (programming of behaviour) y la delegación de poder.
La programación del comportamiento consiste en descalzar las respuestas estatales de las preferencias de Ulises mediante división de responsabilidades, especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. Sería algo así: la isla de Itaca acaba de declarar que todos los ciudadanos son iguales ante la ley y, por lo tanto, deberán tramitar su pasaporte pagando dos dracmas y esperando quince días hábiles. Ulises, antes, estaba de acuerdo con el tema de la igualdad ante la ley, pero ahora prefiere que el pasaporte para Penélope, su mujer, se tramite en dos horas y sin pagar dracma alguna.

Lamentablemente para él, ya se ha programado el comportamiento de la burocracia para que un pasaporte se tramite en quince días. El empleado que cose el pasaporte no sabe sacar la foto, y el que saca la foto no sabe averiguar los antecedentes del solicitante. ¿Quién lo diría? Los itacenses, que se vivían quejando de la lenta burocracia de la isla, ahora advierten que la programación del comportamiento estatal contribuye a hacer los compromisos creíbles.
Pero la programación del comportamiento no siempre es suficiente y por ello es preciso complementarla con delegación de poder.

El proceso de reclutamiento y entrenamiento de nuestros políticos es bastante deficiente y, salvo contadas excepciones, no llegan los más preparados. Siempre me pregunté si Ulises fue el capitán del barco por su destreza en los mares o porque era el hijo del rey de Itaca.
Como sea, eso se traduce en el siguiente hecho: los políticos no comprenden cabalmente los grandes problemas públicos, y sus preferencias para solucionarlos son generalmente deficientes, intuitivas, erróneas y/o antojadizas. Ante este panorama, la delegación de poder es imprescindible.

La delegación de poder en funcionarios, organismos descentralizados u organismos internacionales no es delegación de objetivos, sino delegación de preferencias. El objetivo de Ulises es llegar a Itaca, pero la alteración de preferencias puede poner en riesgo la empresa. ¿Entonces? Lo dicho: será Ulises quién determine la dirección del barco en función del mandato de los electores, pero el cumplimiento del objetivo dependerá en gran medida de la delegación de sus preferencias.

EL BARCO ARGENTINO
En los términos de la épica horaciana, Argentina es un barco errático. En principio, Ulises jamás se ató al mástil: da órdenes y contraórdenes cada cinco minutos, y más de una vez hizo encallar la nave. La volatilidad de sus preferencias podría contrarrestarse con una programación del comportamiento y una delegación de poder, pero la tripulación deja mucho que desear. Hace algún tiempo tenía buenos marineros, con los oídos medianamente tapados, pero al capitán se le hizo costumbre cambiar la tripulación cada vez que atracaba en un puerto nuevo.

El resultado ha sido nefasto: sin procesos de screening y reclutamiento de talentos, algunos marineros directamente no reman y otros quieren remar pero no saben cómo hacerlo. Las moscas blancas son algunos remeros profesionales que trabajan desde hace treinta o cuarenta años, pero a esta altura ya están cansados.

Me sorprende aquellos que insisten en que el principal problema de la Argentina es económico. Para mí no podría ser más claro: el problema central de la Argentina ha sido y es político. El problema radica, entre otras cosas, en una profunda crisis de credibilidad alimentada por partida doble: por la constante alteración de preferencias -económicas, educativas, sanitarias y una larga lista de etcéteras- y, fundamentalmente, por la baja calidad de la burocracia estatal.

La administración pública danesa, que se nutría con los hijos de nobles y familias pudientes, fue altamente corrupta hasta inicios del siglo XIX. El país revirtió su suerte cuando introdujo políticas de reclutamiento de funcionarios públicos en 1830. El Japón de la posguerra sólo recibió asistencia económica una vez que reconvirtió su aparato estatal. Los cooperantes extranjeros creían que la performance pública del país asiático, dominada por el amiguismo y la discreción de las clases políticas, sería incapaz de gestionar fondos públicos de manera eficiente. Y si de economía se trata, Israel logró controlar la inflación y reducir el déficit fiscal con dos cambios nodales en su diseño institucional: la completa autonomía del Banco Central y la centralización del gasto público en una única dependencia del Ministerio de Hacienda. No tenemos los peores políticos del mundo. En cualquier barco, y más aún si no está atado al mástil, Ulises alterará sus preferencias constantemente. Los países pueden sobrevivir con un Ulises o, incluso, con varios. El problema es si un barco combina, al mismo tiempo, un Ulises desatado con malos marineros sin cera en sus oídos.

LEAKY BUCKET
La teoría sistémica imaginó al Estado como una caja negra que, con presumida eficiencia, procesa las demandas de los ciudadanos y da respuestas. A la luz de la metáfora horaciana, sin embargo, deberíamos imaginar al Estado como lo imaginó Okun: como un leaky bucket (balde agujereado).
Arthur Okun estudió la implementación de políticas redistributivas y advirtió que, en los intentos de transferir ingresos de ricos a pobres, el dinero desaparece a través de "agujeros en el balde" - costos administrativos, corrupción, sobreprecios, ineficiencia técnica, malgasto o errores burocráticos. Con mejores marineros y más cera en los oídos, los agujeros en el balde serían pocos. Con malos marineros y poca cera en los oídos, los agujeros en el balde son muchos y enormes.

En 2018, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) analizó la ineficiencia del gasto público en nuestra región. El organismo calculó que, en términos absolutos, el costo de la ineficiencia asciende a USD 220.000 millones -o sea, un promedio de 4.4% puntos del PBI-.

En Argentina, por filtraciones en transferencias, malgasto en compras públicas y en remuneración pródiga a marineros se filtran 7.2 puntos porcentuales del PBI. Pasado en limpio: tenemos la peor tripulación de la región.

La discusión sobre una reforma burocrática es imprescindible, crucial y justa. Imprescindible porque una tripulación con cera en los oídos es el principal antídoto para contener la constante alteración de preferencias -y la consecuente crisis de credibilidad. Crucial porque los leaky buckets no son eficientes para redistribuir- y la redistribución solidaria parece ser la prioridad central para la administración actual de nuestro país. Justa porque mediante la implementación del nuevo esquema impositivo previsto en la Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva nos pidieron a todos "hacer un aporte y ceder algo". Y ese todos, supongo, incluye también a Ulises y a su tripulación.


* Magister en Políticas Públicas (University of Oxford). Doctora en Ciencia Política (Universita di Camerino).