"No solo se le quitan a la Ciudad fondos para una competencia que se le dio, y que además es típicamente local, como la Policía, sino que a pesar de lo que aporta al erario público, se le quitan esos fondos no de acuerdo a la ley. Acá tenemos esta distorsión muy grave, pero además, una violación muy seria al federalismo, porque la Corte Suprema ha estado reconociendo a la Ciudad de Buenos Aires el carácter de provincia".
La reflexión pertenece al doctor Juan Vicente Sola, profesor universitario (UBA) y especialista en Derecho Constitucional, con quien La Prensa conversó para conocer aspectos históricos, políticos y jurídicos relacionados con la coparticipación. Es decir, la redistribución de lo recaudado por impuestos, en virtud de una delegación efectuada por las provincias a la Nación, y cuyo debate se desarrolla por estos días, en el seno del máximo tribunal de Justicia del país.
Como se sabe, durante la primera audiencia de conciliación, celebrada el 21 de abril en la Corte, se estableció un cuarto intermedio y se fijó una nueva reunión para el 12 de mayo. Posteriormente los abogados de los gobiernos de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires pospusieron esa segunda audiencia de conciliación, y fijaron como nueva fecha el 26 de mayo, a las 11. Por su parte el ministro de Economía de la Nación, Martín Guzmán; el de Interior, Eduardo "Wado" de Pedro; y el jefe de Gobierno de la Ciudad, Horacio Rodríguez Larreta, acordaron días pasados, en una reunión política, la creación de equipos técnicos para arribar a un entendimiento respecto de los fondos redistribuidos por el Poder Ejecutivo.
La controversia legal se originó en septiembre de 2020, al quitar el gobierno de Alberto Fernández a la Ciudad un punto de la coparticipación porteña, la cual durante el gobierno de Mauricio Macri, se había aumentado de 1,4 a 3,75 por ciento (ese coeficiente quedó ahora en 2,32 por ciento). El conflicto, actualmente en manos de la Corte, estalló en septiembre de 2020, en el marco del reclamo salarial de la Policía Bonaerense al Gobierno de Axel Kicillof. La decisión del Presidente Fernández, de crear -por decreto- el Fondo de Fortalecimiento Financiero y Fiscal para la provincia de Buenos Aires (que absorbió un punto de la coparticipación porteña, y significó un claro apoyo político a Kicillof) fue respaldada por una ley (común) del Congreso Nacional, con lo cual se le quitó 65 mil millones de pesos al presupuesto del gobierno de la Ciudad. Alberto Fernández se refirió en esa oportunidad a la "opulencia" del territorio porteño, en comparación con el resto del país.
Lo que sigue es el diálogo que este diario mantuvo con el doctor Juan Vicente Sola:
GOBIERNO FEDERAL Y PROVINCIAS
-¿Cómo funcionaba tradicionalmente en el país el sistema de coparticipación?
-En Argentina el sistema de coparticipación está muy distorsionado. Tradicionalmente, era un régimen mediante el cual la Nación recaudaba -desde la creación de ese mecanismo, en el año 1931- impuestos que en su origen eran provinciales, luego se hicieron federales. Ese ingreso lo recaudaba la Nación y luego lo distribuía conforme su procedencia. Cada provincia había hecho un aporte y se lo distribuía de acuerdo con las previsiones de la Constitución. Primero se sacaba una parte que era para el gobierno federal y el resto se destinaba a las provincias.
-¿Por qué se distorsionó, con el paso del tiempo, el sistema mediante el cual la Nación restituía a las provincias el resultado de la recaudación?
-Con los gobiernos militares, y no solo con ellos, se le dio a algunas provincias, sobre todo a las provincias chicas, una participación mucho mayor de la que habían tenido inicialmente. Esto creó una terrible distorsión.
-¿Cuáles son las provincias que aportan una contribución mayor a la que perciben?
-Las que aportan son, fundamentalmente, por habitante y en primer orden, la Ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza. Todas las demás reciben más de lo que aportan, por ejemplo Formosa. Aportan prácticamente el cinco por ciento y reciben el 95 por ciento.
CONVENCION CONSTITUYENTE
-¿Qué cláusulas, con incidencia en el sistema tributario, se incluyeron en nuestra Carta Magna por parte de la Convención Constituyente de 1994?
-A raíz de la situación señalada, se pusieron, en oportunidad de la Convención Constituyente, dos cláusulas. Por un lado, había que dictar una nueva ley de coparticipación. Y por otro, esa ley debía tener como Cámara de origen, el Senado. (En esta Cámara tienen representación, entre otras, las provincias chicas, es decir las provincias que reciben más de lo que aportan. Y al mismo tiempo, tradicionalmente, salvo excepciones, esas provincias han sido controladas por el peronismo). Eso hace que exista una pelea por los recursos de parte de las provincias que reciben, y que en ciertos casos reciben mucho, y las provincias que aportan. Por ejemplo la provincia de Buenos Aires aporta enormemente y recibe por habitante una cantidad infinitamente menor. Es decir, hay cuatro provincias, cinco con la Ciudad de Buenos Aires, que mantienen a todas las demás en distintos niveles. Esta es la primera gran distorsión.
-La reforma de 1994 intentó modificar el sistema, al fijar que debía dictarse una nueva ley de coparticipación federal. ¿Por qué esa directiva no se cumplió?
-En l994 se dijo que había que dictar una nueva ley de coparticipación, y que la actual no podía regir más. Sin embargo, la ley actual no va a ser cambiada porque es muy difícil conseguir una nueva ley. A su vez ninguna provincia va a renunciar a lo que recibe. Sobre todo las pequeñas provincias, o no tan pequeñas en algunos casos, que reciben más de lo que aportan. Por lo tanto, desde el momento en que la Ciudad finalmente recupera su autonomía, estamos en este primer gran conflicto.
AUTONOMIA DE LA CIUDAD
-Desde una mirada retrospectiva, ¿qué avatares sufrió, en el plano institucional, la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires?
-La Ciudad de Buenos Aires había perdido su autonomía en 1880 en la guerra civil. Una guerra corta, pero Usted piense que en los dos combates que hubo en esa época, se registraron más bajas que en las batallas de Caseros, Cepeda y Pavón juntas. Me refiero al Combate de Puente Alsina (21 de junio de 1880) y Combate de los Corrales Viejos (22 de junio de 1880). Fueron enfrentamientos muy sangrientos. (Los combates se registraron entre las fuerzas leales al presidente Nicolás Avellaneda y las rebeldes que respondían al gobernador de Buenos Aires, Carlos Tejedor). A la Ciudad de Buenos Aires se la trató como un territorio ocupado. Y esto es algo muy curioso, porque no podía tener su propio Gobierno. El intendente era designado por el Presidente de la Nación. Por mucho tiempo, ni siquiera tuvo un Concejo Deliberante. No podía designar a sus propios jueces. Los designaba la Nación. Y prácticamente las normas importantes las dictaba el Congreso de la Nación como Legislatura local. Eso afortunadamente terminó en 1994, y la Ciudad de Buenos Aires recuperó su autonomía. Pero esa recuperación es parcial, por no decir con cuentagotas. Y le van pasando competencias, finalmente con mucho retraso y a veces con mala fe.
-Siempre en relación con los fondos coparticipables, ¿qué situación desencadenó el conflicto jurídico actualmente a estudio de la Corte?
-En un mandato de la Corte de hace mucho tiempo, se señaló que cuando se transfiere una competencia de la Nación a la Provincia, tienen que pasarse también los fondos (las transferencias de competencias deben estar acompañadas de los correspondientes recursos. O sea, con inclusión del presupuesto correspondiente). Ahora bien: durante el Gobierno del entonces presidente Mauricio Macri, se hizo un acuerdo entre la Nación y la Ciudad de Buenos Aires y se le trasladaron fondos. Esos fondos aumentaron la coparticipación de la Ciudad (se elevó el coeficiente de 1.4 a 3.75 por ciento, por la transferencia de las competencias de Seguridad que incluye a la Policía, pero también Tribunales Penales en algunas materias que son locales. Más adelante, al aparecer el Gobierno actual, éste le quita esa participación. Y aquí hay un conflicto jurídico muy serio. Porque, el primer punto, es que si la coparticipación está prevista en la Constitución, ese sistema no puede ser cambiado sino por una ley que tenga como Cámara de origen la Cámara de Senadores. Y esto no ocurrió. Se hizo por decreto (su número es 735/2020).
ACCION DE AMPARO
-En el marco de la acción de amparo que el gobierno de Horacio Rodríguez Larreta presentó en Tribunales, para que la rebaja en la coparticipación sea declarada inconstitucional, ¿qué otra inequidad por parte del sistema impositivo podría señalarse?
-Otro punto importante, es que la Ciudad de Buenos Aires, es decir nosotros los contribuyentes como se nos llama -ni siquiera se nos llama ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires-, aportamos a las demás provincias y a la Nación, mucho más por habitante que otras provincias. Entonces, acá aparece la segunda inequidad. No solo se le quitan a la Ciudad fondos para una competencia que se le dio, y que además es típicamente local, como la Policía, sino que a pesar de lo que aporta al erario público, se le quita estos fondos no de acuerdo a la ley. Acá tenemos esta distorsión muy grave, pero además, una violación muy seria al federalismo porque la Corte Suprema ha estado reconociendo a la Ciudad el carácter de provincia. Lo hemos visto en un caso de la Ciudad de Buenos Aires contra la provincia de Córdoba, sobre ejecución fiscal. Ese fallo fue dictado el 4 de abril de 2019. A su vez en otro fallo muy reciente suscripto el 4 de mayo de 2021, en favor de las clases presenciales del sistema educativo, el alto tribunal le reconoce claramente a la Ciudad de Buenos Aires competencias como de una provincia. Entre ellas, la de manejar la Educación y la Salud, que son temas locales. Tanto la Educación como la Salud son competencias locales históricas. En los dos fallos mencionados la Corte admite la posibilidad de que la Ciudad no solo tiene carácter de provincia, sino que se le permite ir en jurisdicción originaria al alto tribunal, como hacen las provincias.
-¿Cómo influyen a su vez en el sistema político (elecciones), y como elemento distorsivo, los fondos redistribuidos por el Poder Ejecutivo?
-En 2019 Macri ganó las elecciones en las provincias que aportan más a la coparticipación, es decir, la Ciudad de Buenos Aires, Mendoza, Córdoba y Santa Fe, también en otras, pero en esas particularmente, y en los distritos que más aportan económicamente en la provincia de Buenos Aires, pero fue derrotado en el Gran Buenos Aires -el sector menos dinámico de la provincia- y en las provincias beneficiarias del sistema de coparticipación (o sectores tradicionalmente subsidiados por el sistema tributario). Es decir, hay una conciencia en la ciudadanía que este sistema de la coparticipación es altamente distorsivo y además, profundamente, injusto.
LEY ESPECIAL
-A pesar de concurrir a la audiencia en la Corte, ¿por qué la Ciudad no acepta la validez de la ley en función de la cual le quitan fondos de coparticipación?
-Lo que está ahora discutiéndose en la Corte, es que se le reconozca a la Ciudad de Buenos Aires la coparticipación. O sea, la coparticipación concedida por el Gobierno de Mauricio Macri porque se había trasladado a la Ciudad una competencia y como tal hay un mandato constitucional: otorgarle los fondos cuando se da una competencia. Como es un tema de finanzas, que a veces puede ser complejo, la Corte llamó a una audiencia de conciliación. La Ciudad concurrió a esa audiencia, pero no acepta la validez de la ley en función de la cual le quitan fondos de coparticipación, porque no es una ley especial, sino una ley que no reúne las formalidades de una ley de coparticipación. Si fuera así le podrían sacar la coparticipación a cualquier provincia. Y eso es inaceptable.