La nueva grieta: gradualismo versus shock

POR MARIO BRODERSOHN *

Los equipos técnicos del recién electo presidente comenzaron a debatir propuestas para enfrentar la pesada herencia que dejaba el kirchnerismo. El debate terminó aglutinando las opiniones en dos grupos. Por un lado, los partidarios de un shock de ajuste en el campo fiscal y el cambiario. Por el otro lado, los partidarios del gradualismo.

Ambos planteos partían de la hipótesis que para asegurar la gobernabilidad en los dos años finales de la gestión presidencial no había otra opción que triunfar en las elecciones de medio término en octubre 2017, postergando todas aquellas decisiones que pudiesen atentar contra ese objetivo.

En repetidas oportunidades el gobierno reconoció y dio marcha atrás en medidas de política económica altamente conflictivas, aun cuando ello implicase el calificativo de impericia o incapacidad gubernamental.

El gobierno tenía muy en claro que si en las elecciones de medio término era derrotado por el kirchnerismo sería muy difícil la gobernabilidad, tal como lo ponía en evidencia la muy reciente experiencia histórica argentina.

En los primeros meses la estrategia económica del gobierno estuvo más cerca del shock de ajuste que del gradualismo. Ejemplos son la decisión de abrir y unificar el mercado cambiario que dio lugar a una devaluación del 60% y la propuesta inicial de un cuadro tarifario con aumentos del 500% en las tarifas energéticas para bajar drásticamente el gasto público en subsidios al sector privado.

El gobierno preocupado por la desilusión y tensión social que estaban provocando sus primeros pasos comenzó a salir gradualmente en el segundo semestre del 2016 de la estrategia inicial del shock de ajuste para pasar a una estrategia de corrección gradual de las distorsiones heredadas del kirchnerismo.

Macri y su mesa chica de asesores asociaron el shock de ajuste a una potencial derrota electoral en las elecciones en octubre del 2017 y por ese motivo lo descartaron y decidieron hacer los cambios necesarios en el equipo económico para ser funcional con ese objetivo.

LAS HIPOTESIS

El shock de ajuste fiscal y externo partía de dos hipótesis de comportamiento político que son centrales en su planteo. La primera hipótesis política es que el triunfo en las elecciones presidenciales le daba a Macri un mayor poder político y que debía usar ese poder, recomendaban los partidarios del shock, para reducir drásticamente el déficit fiscal y dejar flotar libremente el tipo de cambio.

Era el momento adecuado y una gran oportunidad política para pensar más en el largo plazo que en las consecuencias políticas de corto plazo. El objetivo era hacer los ajustes necesarios para sentar sobre bases sólidas la contención de la inflación, el crecimiento económico y comenzar a salir de 70 años de decadencia.

La segunda hipótesis de los partidarios del shock demandaba actuar frontalmente al inicio de la gestión para dar tiempo para que comiencen a sentirse los resultados favorables de una drástica disminución de la inflación y a que aparezcan señales de recuperación económica.

Estas preocupaciones de los partidarios del shock sobre el timing político de las medidas es un claro reconocimiento que el shock de ajuste tenía un alto costo político en los primeros tiempos de gestión. Pero, de todas maneras, más allá de tomar medidas sociales compensatorias, hacer frente a los altos costos políticos iniciales era un paso ineludible para preservar y seguir sosteniendo los objetivos de frenar la inflación y de reactivación sobre sólidas bases fiscales y externas.

Los partidarios del gradualismo comienzan por tomar distancia del shock de ajuste y rechazan la hipótesis que Macri había alcanzado su punto más alto de poder político en los meses iniciales de su gestión de gobierno. En efecto, para ellos Macri tenía un poder político muy acotado porque había triunfado en el ballotage con una diferencia muy estrecha de dos puntos, porque el partido oficialista no estaba respaldado por una estructura política con inserción territorial ni social en los sindicatos y movimientos sociales y porque era minoría en ambas Cámaras del Congreso Nacional.

Finalmente, una parte significativa de la sociedad consideraba que Macri lideraba un gobierno de y para ricos por lo que las medidas de shock fiscales y cambiarias serían tomadas con un claro sesgo de Macri hacia los sectores económicos más poderosos dejando en la intemperie a los sectores medios, enajenando la predisposición de los sectores que lo votaron.

Al mismo tiempo ese conflictivo clima social sería un buen estímulo y caldo de cultivo para la agresividad opositora del kirchnerismo. Todo ello recomendaba ser muy cauteloso y prudente en la instrumentación de las medidas de política económica, esto es, tomar solo aquellas medidas que podían ser digeridas por los sectores sociales que lo habían votado en las elecciones presidenciales.

Por todas estas razones, los gradualistas sostuvieron que hubiese sido un error de Macri suponer que poseía un poder político suficientemente consolidado al comienzo de su gestión de gobierno. Ese enfoque político recién se iba a comenzar a dilucidar en las PASO del mes de agosto 2017.

Hasta ese entonces el clima político y económico estaría dominado por la incertidumbre de los operadores económicos, que a veces era propicia para el gobierno y otras veces no lo era. Un ejemplo de esta volatilidad fue la disparada cambiaria en las semanas previas a las PASO. En los meses de marzo-julio del 2017 comenzaron a salir indicadores económicos y políticos favorables para el Gobierno de Macri que señalaban que se había superado el contexto recesivo y que comenzaba un proceso de reactivación productiva.

Los operadores económicos basándose en las experiencias históricas de la Argentina comenzaron a suponer que el gobierno para bajar la inflación y triunfar en las elecciones atrasaría, siempre gradualmente, el tipo de cambio real y que comenzaba a ser más atractiva la inversión financiera en pesos que en dólares.

De esta forma en los meses de marzo/junio del 2017 el Banco Central compró dólares por 1.750 millones de dólares. El clima pre-electoral cambia completamente en el mismo mes de agosto en el que se tienen que celebrar las elecciones. En las semanas previas a las PASO comienzan a salir encuestas que muestran que Cristina Kirchner estaba dos puntos arriba del candidato del gobierno en la provincia de Buenos Aires.

Ello provocó una corrida hacia la compra de dólares y una devaluación del 13% a pesar de la intervención del Banco Central vendiendo 1.838 millones de dólares. El mercado cambiario se tranquilizó el 15 de agosto, lunes inmediato después del domingo 14 de agosto cuando Macri triunfa contundentemente en las elecciones de las PASO. No fue la tasa de interés lo que tranquilizó el mercado sino las expectativas políticas lo que detuvo la corrida cambiaria.

La segunda hipótesis política del gradualismo es que, luego del contundente triunfo en las elecciones del pasado mes de octubre, los operadores económicos miran con más detenimiento las perspectivas electorales del oficialismo en las próximas elecciones presidenciales del 2019 y con más displicencia los números fiscales sugiriendo que están dispuestos a financiar las necesidades del gobierno y aceptar las promesas de realizar reformas estructurales después de las elecciones presidenciales.

GRADUALISMO

El gobierno, después del contundente triunfo electoral, está enviando señales que se inclina para que el gradualismo de los dos primeros años se extienda a los últimos dos años con el argumento de porqué cambiar de estrategia económica cuando los resultados han sido exitosos, esto es, seguir apostando al endeudamiento externo aprovechando la elevada liquidez internacional y las bajas tasas de interés.
La reforma tributaria enviada al Congreso si bien está en la dirección correcta no presenta grandes progresos en disminuir el elevado déficit fiscal que está en torno al 7% del PBI (incluye intereses de la deuda pública y el déficit provincial).

En los primeros 10 meses del 2017 las importaciones aumentaron un 19% y las exportaciones sólo crecen 2%. Por lo tanto, pasamos de un superávit externo comercial de 1.800 millones de dólares en los primeros 10 meses del 2016 a un déficit de 6.100 millones en ese mismo periodo del 2017.

El déficit comercial externo para todo el año 2017 lo estimamos en 7.500 millones de dólares y el desequilibrio en la cuenta corriente del Balance de Pagos en 4,2% del PBI, esto es, alrededor de 25.000 millones de dólares. La deuda externa neta en relación al PBI está en el 2017 en el 28,5% del PBI.
El gobierno anunció su intensión de crecer al 3,5% anual manteniendo el gradualismo fiscal y cambiario. Dado el estancamiento de las exportaciones ello demandará un financiamiento internacional en torno a los 30.000 millones de dólares en cada uno de los dos años pendientes, esto es, un aumento total en esos dos años de 10 puntos del PBI, llevando la deuda pública externa neta al 40% del PBI al fin del 2019.
Este es un nivel de deuda externa pública neta que podríamos considerarla como prudente al compararla con otros países como Brasil, donde pesa el 81,2% del PBI; Colombia, 45,7%; o México, 45,7%.
El total anual exportado cayó de un nivel de 83.000 millones en el 2011 a 60.000 millones en el 2017. Esta brecha en las exportaciones de 23.000 millones cuando la relacionamos con los 30.000 millones en el déficit externo en cuenta corriente, nos señala que para sostener un crecimiento del 3,5% anual el gobierno tiene tres opciones:

* Cerrar la brecha exportadora es endeudarse en el mercado financiero internacional y es lo que está haciendo actualmente.

* Llevar adelante cambios estructurales para aumentar las exportaciones o soñar que vuelven los dorados años de aumentos en los precios internacionales.

* Disminuir importaciones, lo cual nos lleva a un ajuste recesivo.

La Argentina tiene serios problemas estructurales para intentar la segunda opción de aumentar las exportaciones. Los primeros 15 años del siglo XXI se caracterizaron por una fuerte expansión y apertura en el comercio mundial. La Argentina, en cambio, se movió a contramano de esas tendencias internacionales.

En efecto, fue aumentando la concentración de sus exportaciones en productos primarios. En el 2015 las exportaciones agrícolas representaron el 46% del total exportado, las manufacturas basadas en recursos agrícolas el 17% y las manufacturas de tecnologías medias como autos el 15%.
Estos tres rubros absorbieron el 74% del total exportado mientras en el 2005 representaron el 54%. Heredamos del kirchnerismo un país crecientemente cerealista y altamente dependiente de la soja y Brasil.

CONCLUSIONES

El contundente triunfo electoral sobre el kirchnerismo en el mes de octubre favorece las expectativas de que Macri va gobernar por otro periodo de 4 años y con ello la predisposición de los operadores económicos de ampliar el financiamiento internacional y ser menos exigentes en que se tomen decisiones que lo puedan afectar electoralmente.

Con el mismo argumento, si a principios del 2019 las encuestas ratifican la reelección de Macri y que son altas las probabilidades de lograr la mayoría en ambas Cámaras del Congreso Nacional seguirá siendo fluido el acceso al mercado financiero internacional para financiar el déficit fiscal en el 2018.

La Deuda Pública en el 2017 con el sector privado y organismos es del 28,5% del PBI. Si aumentamos la deuda pública a un ritmo de 30.000 millones de dólares en cada uno de los dos años que faltan para terminar su mandato llegaríamos a fines del 2019 al 40% de PBI, que es un nivel de endeudamiento prudente en comparaciones internacionales.

Ello nos permite poner en un contexto menos exigente los aportes poco significativos de las reformas impositivas y nos conduce a señalar que el endeudamiento externo seguirá siendo la propuesta gradual fiscal preelecciones 2019 menos costosa políticamente y por la que se inclina llevar adelante el gobierno.
La política cambiaria está comenzando a ser vista como el costado más débil y que preocupa más que el de las cuentas fiscales. No es que perdió importancia el déficit fiscal sino que el endeudamiento pasó a ser la rueda de auxilio más a mano del gradualismo fiscal.

La magnitud del atraso cambiario y su impacto en exportaciones que están estancadas, el salto importador y el turismo internacional de los argentinos en los próximos meses serán los temas que crecientemente van a preocupar en los próximos meses.

El gobierno está descansando en una agresiva política de altas tasas de interés y la experiencia internacional nos señala que son instrumentos de política económica débiles para un país que tiene un déficit fiscal del 7% del PBI. Más aún, pueden ser contraproducentes porque tasas de interés reales positivas atraen capitales especulativos que terminan deteriorando aún más el atraso cambiario.

Los partidarios del gradualismo y los del shock de ajuste difieren en la oportunidad política de hacer el ajuste fiscal porque tienen diferencias sobre el impacto político-electoral de un shock de ajuste fiscal. El deterioro creciente del kirchnerismo, la falta de liderazgo y las divisiones internas en el peronismo nos sugiere que fue exitosa la estrategia del gobierno de no correr riesgos políticos llevando adelante el gradualismo fiscal y descartando el shock de ajuste fiscal.

Pero la discusión sobre la sustentabilidad de la política cambiaria es mucho más delicada y sería muy conveniente no llevarla al plano de la confrontación política lo cual requiere comenzar por acercar las posiciones cambiarias entre los partidarios del gradualismo y del shock de ajuste y evitar que se profundice la grieta entre ellos.